周建成博士专栏 | 不负责任的难民政策，是对难民和国民的不负责任

2019年8月26日2019年8月26日 seagod

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近年来，难民问题成为了加拿大比较突出的社会议题。一方面加拿大大量接收难民，另一方面社会上又涌现出了较为极端的对难民不满的声音。我认为，加拿大作为发达国家，有接收难民的国际责任。要认真履行好这个责任，意味着我们不能只着眼于接收难民的数量，更应该考虑到对难民的妥善安置；不光要做好短期的安置，更要有长期的培训和发展项目，帮助他们提升就业能力、实现自我价值。对于未来的难民接收，我们还必须在充分考量自己能力的前提之下设定合适的难民接收额，从而让登陆者真正能够得到有保障的持续性发展机会。同时，也要引导本地国民更加善意地对待难民，减少歧视，避免对难民的二次伤害。

难民面对的困境

难民们来到加拿大，大部分都是希望能在这里安居乐业。但事实上，不少难民很长时间都没能成功地融入加拿大社会、实现自我发展和创造价值。举例来说，数据显示从索马里来到加拿大的难民，不仅就业率低，更严重的问题在于他们登陆10年后的就业率不升反降：登陆第1年的索马里难民中有45.2%的男性就业，但登陆10年的难民中反而只有41.5%的男性就业（相比之下，索马里女性的就业率从有所上升，但10年后的就业率也仅仅达到30.3%）[1]。相比之下，2006年到2017年间的数据显示，普通移民刚登陆初期的就业率在65%-70%之间，10年后的就业率更会上升到80%-83%[2]，远高于难民群体。

为什么难民就业率更低？其实也不难理解。以信息比较完善的近期叙利亚难民为例：根据加拿大统计局的数据，2015-2016年度有25000左右的叙利亚难民登陆加拿大，其中超过一半由政府资助（其他为私人或私人机构担保资助）。而这些政府支持的难民中，只有20%懂得英语或法语，只有不到3%拥有大学及以上学位[3]。在语言不通，又没有学历和专业技能的情况下，这些憧憬美好生活的难民们真的能轻易在加拿大获得正常的工作机会，从而安居乐业吗？要知道，加拿大本地很多大学毕业生尚且要面临找不到工作的窘境，更何况文化、语言背景迥异，专业技能缺乏的难民呢？

难民登陆加拿大后，如果长时间没有工作，加拿大政府就必须要通过安居资助（Household startup allowances)、社会扶助金(Socialassistance)等福利开支来保证他们的基本生活所需。据CBC报道，把各种福利加起来的话，一个难民家庭一年总共可以获得$25000的资助[4]。这虽然是好意的帮助，但也常常会带来被称作“福利墙”的负面效应：不少难民面临语言不通、文化不通等各种问题，较难找到合适的工作；即使能找到工作，也多为最低时薪工种，这意味着就业后所获得的工资，并不足以弥补随工资收入增加而导致的福利收入降低，所以低收入者寻找工作的动力也会降低。这应该就是前述索马里难民登陆10年后的就业率不升反降的主要原因。这样长此以往，他们对社会扶助金的依赖度会不断提高，陷入长期贫困、持续领取福利的可能性增大。对个人来说，这阻断了他们的上升通道；对社会来说，这导致国家福利开支的负担增加。

除了难以获得高质量的工作，难民常常还要面对加拿大部分本地人误解导致的二次伤害。难民数量的增加和难民导致的福利开支增加，都很容易引发本国国民直觉上的不满。近年来出现的歧视言论日益频繁，也可看作是这些不满情绪的宣泄。比如多伦多等地这两年发生的暴力案件增加，即使并不是难民所为，也常常在网络上被民众归咎于难民，这更进一步增加了新老加拿大人之间的冲突。本国国民的不满和迁怒，对已经承受苦难的难民们造成了新的伤害。

[1]https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/11f0019m/11f0019m2019007-eng.htm

[2]https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/71-606-x/71-606-x2018001-eng.htm

[3]https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/75-006-x/2019001/article/00001-eng.htm

[4]www.cbc.ca/news/politics/do-government-assisted-refugees-receive-more-money-for-food-than-canadians-on-welfare-1.3230503

难民困境的根源是什么？

导致难民面临上述窘境的主要原因之一，在于加拿大本身在安置难民上的考虑不充分、能力不足，难以保障难民的安居乐业和长远发展。难民因为本身在语言能力、教育程度、专业技能等方面的限制，和普通移民有所不同，也因此需要加拿大为他们提供更多的资源来帮助他们就业和融入社会。这方面的帮助不应当仅仅是资金上的资助，还应该包括安置居所等硬件设施方面的建设，以及在提升语言文化、知识技能等方面的长期性投入。

原因之二，在于接收和安置难民过程中和本国国民的沟通不够。这加剧了难民和国民之间的误解和冲突，甚至引发更严重的种族歧视、仇恨言论。这种状况告诉我们，在大量接收难民前还需要把社会的心理承受能力考虑进去，对国民的对立情绪加以疏导和缓解。

加拿大有多少接受能力？

要真正负责任地对待难民，首先就要认识自己的实际能力。这两年加拿大对难民的接收幅度可以说全球首屈一指：根据联合国难民署2018年发布的Global Trends Report报告，当年登陆外国定居的92400名难民中，加拿大接收了28100，独占30%以上，位居世界第一，比作为世界第一大经济体的美国还要多4000人[1]。加拿大在难民方面一枝独秀的表现，和其他发达国家形成了鲜明对比：放眼望去，不仅美国减少了对难民的接收，英国和德国也都收紧了对难民申请的接收，试图先处理好对已接收难民的安置；而丹麦和匈牙利等国对难民的接收和安置更是全面缩紧[2]。

在接收难民数量上“世界第一”的加拿大，真的有“世界第一”的能力吗？事实上，以购买力平价(PPP)计算的2019年世界各国人均GDP排名中，加拿大只排在24位[3]，比美国、德国、丹麦等正在缩紧难民接收的国家还要低不少。既然排在加拿大前面、收入更高的老牌欧美发达国家都感到没有能力容纳大量难民，我们不得不考虑，加拿大是否有实力妥善安置这么多难民呢？

再看看加拿大政府今年3月完成的2017年全国收入调查：该调查得出的结论是有9.5%的加拿大人生活在贫困线以下，而这还算是历来最低的贫困率了[4]。(还要考虑到大选前政府发布的报告一般都有文过饰非的倾向，这个数据恐怕还有所美化；根据非政府研究机构Citizens for Public Justice的数据，2018年加拿大的贫困率为16.8%[5])。但即便就以“有史以来最低”的贫困率来算，每10个加拿大人中就有1个不能保证基本的生活水平。考虑到国内数百万民众的贫困问题，加拿大对自己的难民接收能力是不是不应该过分乐观？

事实上，妥善安置难民已经给加拿大带来了不小的挑战。很大一部分登陆难民都选择前往多伦多和蒙特利尔等大城市，以多伦多为例，近年大量难民的到来，已经大幅超出了城市的安置能力：数据显示，2016年平均每晚有459位难民使用多伦多市政提供的庇护设施，而到2018年中旬，这个数字已经大幅上升到了3200人，市政庇护场所无法容纳，出现了难民安置危机，让政府不得不将他们安置在酒店和大学学院宿舍[6]。因为设施和资金的缺乏，多伦多市长紧急向联邦政府提请资助，然而引发的却是各级政府之间的推诿：联邦政府认为提供完善的庇护体系是安大略省政府的责任，双方无法对责任分担达成共识[7]，而在安大略省府2019年公布的政府预算中，还因为财政收入不足削减了对难民的部分资助[8]。更重要的是，这种暂时性的安置危机还只是最浅表的现象。UBC社区规划学院的专家Penny Gurstein就指出，危机的根源在于这些城市缺乏可负担的住房和就业机会，这才是更大的问题所在[9]。

这次难民安置危机以及各级政府关于如何分担难民项目资金所产生的纠纷，显示出各级政府在难民到来之前，都并没有做好足够的资金、设施准备以为难民提供过短期的安置，更不要说持续性的、完善的帮助了。因此，加拿大如果要为难民负起责任，就需要重新制定更负责任的难民政策：真正的“负责”，并不在于接收数量的多少，而在于准确评估并量力而行，让每一个来到加拿大的人都能够安居乐业，让新加拿大人和老加拿大人都能携手并进。

[1]https://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5d08d7ee7/unhcr-global-trends-2018.html

[2]https://www.macleans.ca/news/canada/refugee-resettlement-canada/

[3] https://en.wikipedia.org/wiki/World_economy

[4]https://www.canada.ca/en/employment-social-development/news/2019/03/canada-reaches-lowest-poverty-rate-in-history.html

[5] https://cpj.ca/poverty-trends-2018/

[6]https://www.cbc.ca/news/canada/armstrong-refugee-costs-1.4762930

[7]https://www.thestar.com/news/queenspark/2018/07/05/ford-government-is-ending-cooperation-with-ottawa-on-resettlement-of-asylum-seekers.html

[8]https://www.cbc.ca/news/canada/toronto/refugees-legal-aid-ontario-1.5213558

[9]https://www.ctvnews.ca/canada/toronto-mayor-asks-for-help-with-refugees-and-asylum-seekers-in-shelter-system-1.3989209

制定负责任的难民政策

总而言之，不论是从经济能力，还是社会心理承受能力来看，加拿大在接收难民前都应该有更多的准备，而不是随性而为。要真正对难民、也对国民负责任，我们的难民政策应该注重以下几点：

加拿大在难民政策上需要有一个整体的、长期的规划。国家财政有多少能力？对难民的暂时性安置和长期扶助需要多少财政支出？各级政府之间的权责该如何分担？各个省份、城市是否可以根据接收能力和人力资源需求进行数额分配？只有对这些问题进行综合考量并作出整体规划，才能保证对难民的接收和安置能够有序而行，不再出现安置危机。

对于已经来到加拿大的难民，我们必须对他们负起责任。我们不该只考虑在数量上接收了多少难民，而是要注重对登陆难民的安置，保证他们在加拿大的基本生活。

还要意识到，对已登陆难民的安置不仅是短期的庇护，更要考虑他们未来的生活、职业发展。这意味着我们不仅要为他们提供眼下所需的基本居住和生活需求，还要有一系列专门的配套措施促进他们在学历、技能等各个方面获得提升，帮助他们规划未来的生活，让难民经过过渡期后，能够真正在加拿大这片土地上安居乐业、实现自己的价值，最终为社会创造财富，这样难民和加拿大才能都得到发展。

呼吁、引导社会更多地去包容、理解、善待难民：大部分难民都是因为战争、灾难等不可抗拒的因素而离开故国来到加拿大，我们应该以人类的共情心、同理心来对待他们，而不是为他们自己无法改变的状况而加以歧视和敌视。

对于未来的难民接收，政府需要对自己的接收能力进行客观、理性的评估，也要对每个难民所需要的平均资助进行计算，从而在这个基础上制定每年可以接收的难民人数、确定对他们的安置方式，并且把这个评估、计算、安置的过程公开、透明地公布给加拿大国民、征求意见。只有这样，才能减少国民在信息不透明情况下对难民产生的不满心理，也才能让每一个登陆的难民获得足够的帮助，真正有安居乐业、让生活欣欣向荣的希望。